[부동산경제론] 제7장: 한국의 토지문제와 토지정책

제7장: 한국의 토지문제와 토지정책  

 

 

1. 지가추이와 결정요인

 

-  지가가 너무 높다, 또는 한국 땅을 팔면 캐나다를 6번 살 수 있다?  높은 땅값의 문제점: ① 높은 집값, ② 높은 상가 임대료 - > 비싼 물가, ③ 제조업의 국제경쟁력 저하, 해외이전.  선진국과의 국제비교에 근거.

 

-  지가총액/GDP 비교: 미국 0.9, 호주 2.4, 일본 2.4, 한국 3.4

 

-  지가를 인구밀도가 낮은 선진국들과 비교할 것이 아니라 인구밀도가 높은 한국의 경쟁국들인 싱가포르, 홍콩, 대만 등과 비교하는 것이 더 타당할 것.  국부통계를 작성하는 대만: 5.1(2005년).  한국의 땅값이 비싼 것은 어떤 특별한 현상(예: 유별난 토지선호 성향)이 아니고 근본가치를 반영하는 것을 시사. 

 

-  지가총액/GDP 추이: 1990년대 이후 장기하락 

 

 

2. 토지이용규제와 가용토지의 공급부족

 

-  토지가격 역시 수요·공급의 원리에 의해 결정.  한국 지가 상승의 중요한 원인은 토지수요의 지속 증가(<-  높은 경제성장 및 인구증가)와 아울러 도시용 가용토지의 공급이 제한 - > 높은 땅값 - > 높은 집값을 초래.  공급 제약(supply constraints)의 두 가지 원인.

 

-  주요도시의 1인당 개발토지 면적

 

 

■ 자연적 제약: 너무 높은 인구밀도

 

-  국토의 절대면적에 비해 인구가 너무 많기 때문에, 粗인구밀도가 도시국가들을 제외하면 방글라데시와 대만에 이어 세계 3위.  여기에 산이 많아 가용토지는 더욱 적은 실정.  특히 서울·수도권의 인구밀도는 거의 최고.

 

-  지목별 토지이용 현황: 전국, 서울 

 

-  정책당국자들의 일반적 인식.  윤증현 기획재정부장관(09- 05): “우리나라는 땅이 좁고 사람은 많다 보니 경제운영의 영원한 최대 아킬레스건이 부동산문제.”  이용섭 건설교통부장관(07- 02): “시장에만 해결을 맡기려면 국토가 넓어야 하는데 그렇지도 못하다” 등의 현실인식.

 

-  대도시 비교: 2008년.  서울: 면적 605.25km2, 인구 1,045.6만, 인구밀도 17,275/km2, New York: 789.4km2, 836.4만, 10,606/km2, 東京 23區: 621.9km2, 874.3만, 14,061/km2, London: 1,706.8km2, 755.7만, 4,761/km2, 香港: 1,108km2, 700.9만, 6,055/km2.

 

-  New York 같은 세계적인 대도시는 산이 없는 평지도시로서 대부분을 도시용도로 개발 가능, 반면 서울은 임야가 면적의 24.6%, 강과 하천이 10.2%를 차지.  평지에 건설된 도시에 비하면 서울의 면적은 395km2에 불과. 

 

 

■ 정부규제에 의한 제약: 과도한 토지이용규제

 

-  국제비교: 도시용토지/국토전체

 

-  도시외곽의 농지 및 개발가능한 임야의 용도전환을 통해 도시용 토지의 공급이 가능.  그러나 농지와 임야의 용도전환이 엄격하게 제한 - > 민간부문이 수요가 있는 곳에 도시용 토지를 공급하는 것이 매우 곤란.  민간 택지개발을 제한하는 가장 중요한 이유는 용도전환에 따른 개발이익이 사유화되는 것을 막으려는 것.  이에 따라 1980년대 이후 대규모의 택지개발은 사실상 공공부문이 독점: 토지·주택공사, 지자체 SH공사 - > 토지·주택공급을 극도로 비탄력적. 

 

-  토지전용에 대한 규제, 개발제한구역, 개발밀도규제, 수도권 중복규제가 대표적. 자연적 제약보다 규제에 의한 인위적 제약이 도시용 토지부족의 더 중요한 원인. 결국 비싼 땅과 집에서 비좁게 사는 것은 우리가 자초한 결과.

 

 

□ 토지이용규제의 체계

 

-  토지이용은 기본적으로 용도지역지구제(zoning system)에 의해 규제.  먼저 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 등에 의해 전국토를 용도지역 및 용도지구·구역으로 구분하고, 다시 건축법, 지방자치단체 조례 등에 의해 건축물의 용도 및 개발밀도(층수, 건폐율, 용적률)의 내용을 자세히 규제.

 

-  국토계획법에 따른 용도지역 체계

 

-  도시지역 용도지역 지정현황: 2007년 현재 도시지역의 면적은 국토의 16.2%이나, 개발제한구역을 포함한 녹지지역이 도시지역의 73.9%를 차지, 실제 도시용도로 개발가능한 토지는 이중 19.8%에 불과. 

 

-  김정호(1995)에 따르면, 규제의 종류 및 강도는 도심으로부터의 거리에 따라 차이. 도심으로부터 20Km까지는 개발제한구역이, 25km 외곽지역에서는 농업진흥지역이 가장 강력한 규제. 

 

-  주거지역 종별 층수, 건폐율, 용적률: 서울시

 

 

■ 개발제한구역의 평가

 

-  개발제한구역의 공과: ① 사회적 편익 = 도시확산 방지?  환경보전: 도시의 허파 또는 생명벨트.  ② 사회적 비용 = 도시용 가용토지의 공급제한으로 인한 땅값 및 집값 상승, 서울의 광역화(그린벨트 내에는 그린 아닌 땅까지 보전한 반면 그린벨트 바깥에서는 임야·농지 즉 그린을 개발, 신도시를 건설) - > 도시외곽의 개발에 따른 통근거리의 증가, 교통혼잡 및 환경오염, 에너지 소비, 교통시설 등 사회기반시설의 건설비용 등의 비용을 초래.

 

-  많은 도시경제학자들은 사회적 편익이 사회적 비용을 초과하는지에 대해 의문을 제기.  그러나 환경의 중요성 증가를 고려하면?  한번 파괴된 녹지는 다시 회복 불가하다는 점을 고려하면? 

 

 

■ 개발밀도규제의 평가

 

-  토지가 효율적으로 이용되려면 비쌀수록 고밀도로 이용되어야 할 것.  따라서 토지시장이 정상적으로 작동하는 경우 도심에 가까울수록 고밀도로 개발.  그러나 한국의 개발밀도 규제들은 이 원칙에서 이탈. 

 

-  도심의 용적률을 올리면?  찬성논리: 비싼 땅을 효율적으로 사용, 기반시설이 잘 갖춰진 도심을 재생하는 것이 훨씬 경제적.  반대논리: 공급은 증가 그러나 인프라 부족으로 도시기능 약화, 주거환경 열악 - > 도시 경쟁력 약화.

 

3. 토지소유 및 자본이득 분배의 편중

 

-  토지소유 분배의 현황: 매우 자의적 곡해.  ① 토지소유의 단위는 개인이 아니라 가구.  만약 상위 25%가 전국토를 보유: 사실상 완전균등.  ② 대규모 토지소유가 주로 임야 및 농지를 대상으로 하기 때문에, 일반인들의 직접적 이해가 걸려있는 택지소유 분포에 관한 정보로서 의미 무.  대지소유는 거의 평등: 1989년 서울시의 경우 상위 5%(즉 20%)가 대지의 27.4%를 소유. 

 

-  토지 종류별로 소유의 특성도 다르다.  산은 원래 소유의 단위도 클 수밖에 없기 때문에 소유자수도 매우 적은 것이 당연.  농지도 1인당 소유면적이 커서 농지의 비중이 클수록 토지소유의 편중도를 높인다.  토지소유 상위 1%는 대부분 임야와 농지의 소유자들이기 때문에 도시토지의 소유가 아무리 평등해도 전체토지의 소유 편중도는 거의 비감소. 

 

-  토지소유의 편중은 독점의 폐해를 의미 부.  수요자가 선택할 수 있는 토지소유자가 많기 때문에 소유자들이 담합 등의 경쟁제한 행위 불가. 

 

-  토지소유의 편중이 문제가 되는 것은 땅값상승으로 인한 자본이득이 토지소유자들에게 집중됨으로써 분배를 악화시킬 가능성 때문.  세계은행(1992)에 따르면 토지 자본이득을 감안할 경우 소득분배가 더 악화.  주택자산가격의 분포가 소득 분포에 비해 더 집중.  사실 모든 국가에서의 공통적 현상: 소득 -  지출 - > 자산.  문제는 부동산 가격앙등으로 자산분배가 매우 악화. 

 

 

4. 부동산 투기와 버블

 

-  투기와 투자의 차이: 實수요 대 假수요

 

-  투기는 나쁜가?  토지의 수익률이 더 높을 것으로 기대하여 투자하는 것은 합리적인 선택.  또한 토지를 당분간 미개발 상태로 나두는 행위는 장기적으로 희소한 토지자원의 효율적 이용을 촉진하는 순기능도 존재. 

 

-  투기가 중요한 문제로 인식되는 것은 ① 부동산 투기가 가격상승의 원인이라는 판단.  ② 토지로부터 발생하는 막대한 자본이득 혹은 불로소득을 투기꾼들이 차지, 근로의욕과 기업경영 의욕을 저해.  ③ 투기꾼들이 불법, 탈법, 탈세, 과소비 조장, 각종 반사회적 행태.

 

■ 투기: 원인인가, 결과인가?

 

-  투기가 부동산 가격상승의 근본원인이 아니라 그 결과일 가능성이 크다는 것. 보통 투기는 앞으로 가격이 상승할 것으로 예상될 때 촉발되는데, 대개 공급부족의 기대 하에서 촉발.  투기는 가격상승에 대한 자연스러운 반응으로서 미리 집을 사두려는 선취매로 보는 것이 적절.  한국은 도시인구와 소득의 증가로 토지수요는 증가한데 반해 가용토지의 공급이 제한되어 가용토지의 가격이 큰 폭으로 상승. 따라서 공급부족이라는 근본원인을 제거하지 않는 한 투기를 억제하는 것은 거의 불가능.  또한 부동산을 대체할만한 금융자산도 불충분. 

 

-  부동산은 흔히 심리에 의해 좌우된다고 하는데, 심리는 수급이라는 근본요인의 뒷받침 없이는 지속 불가. 

 

-  투기자들은 미래의 가격변동에서 비롯되는 위험을 흡수하고 더 나은 시장정보를 제공함으로써 가격변동폭을 안정시키는 기능 수행.  그러나 부동산가격이 상승하는 것을 보고 투기자들이 앞으로 가격이 더 상승할 것이라고 기대하여 구입하면 실제 가격이 큰 폭으로 오르는 현상 = 자기실현적 예언. 

 

 

■ Bubble: 정의와 형성요인

 

-  정상적인 경우, 장기적으로 자산의 가격은 그 자산으로부터 예상되는 수익의 현재가치 = 시장기본가치 = 근본가치 = 내재가치에 의해 결정.  앞으로 어느 자산의 가격이 오를 것이라는 믿기 때문에 가격이 올라 가격 > 내재가치. 

 

-  가격상승의 이유가 오직 가격이 오를 것이라는 기대 때문이라면, 즉 가격상승을 근본요인들에 의해 정당화할 수 없을 때, 버블이 존재.

 

-  문제는 버블의 존재를 입증하기 위해서는 내재가치를 정확하게 식별해야 하는데, 거의 불가능.  버블의 존재는 버블이 진행하는 동안에는 식별하기가 어렵고, 오직 버블붕괴 이후에 존재를 추측하는 것이 가능.

 

-  경험적 검증: 일본과 한국

 

-  버블의 징후?  일본이나 미국의 서브프라임 모기지 같이 방만한 마구잡이 대출 + 묻지마 투자(New era ideology, This time is different).

 

5. 토지에 대한 과세

 

-  토지에 대한 각종 세금 부담은 자산으로서의 토지수요를 결정하는 중요한 변수. 내재가치의 결정에서 매우 중요.

 

-  단계별 부동산 조세: 취득, 보유, 이전, 개발 

 

-  부동산세제는 국가간 상당한 차이.  국가간 부동산 세금의 부담수준을 비교할 때 부동산 세금 전체의 부담수준, 과세목적, 세수의 용도 등의 차이를 고려하는 것이 필수적.  예를 들면, 한국의 보유세 실효세율을 미국 평균치인 1%로 높여야 한다는 주장을 평가할 때 감안되어야 할 비교사항. 

 

-  부동산 조세수입의 최근 추이

 

6. 토지정책의 쟁점과 과제

 

(1) 정책목표와 정책수단의 평가

 

-  토지정책의 기조는 투기억제를 통한 지가안정, 그러나 부동산시장 상황에 따라 투기억제대책이 간헐적으로 완화.

 

-  투기억제와 경기활성화의 반복 = 규제강화와 규제완화의 반복 = 냉·온탕을 오간 정책 - > 정책의 일관성 부재 - > 정책의 효과 제약.

 

-  기본적인 의문은 지가안정이 토지정책의 목표로서 타당한가?  토지가격은 수요·공급에 의해 결정되며 희소한 토지의 효율적인 이용을 유도하는 신호를 제공하는 중요한 기능을 수행.  따라서 토지정책의 궁극적인 목표는 가격안정보다는 주택, 기반시설 등의 확충에 필요한 토지의 적절한 공급을 통해 국민들의 삶의 질을 제고, 기업환경을 개선, 분배의 공평성을 제고하는 것에 설정.

 

-  토지의 실수요자에게 택지를 저렴하게 공급한다는 취지로 도입된 공영택지개발제도는 민간에 의한 택지개발과 개발가능한 토지에 대한 시장을 실질적으로 제약 - > 공급을 극도로 비탄력적.  또한 가용토지의 지속적 공급여력과 토지시장의 원활한 작동을 제한 - > 수요에 부응하는 공급에 장애.  공평성 측면에서도 문제: 그 혜택이 중산층 이상의 최초 주택구입자에게 귀착.

 

(2) 토지이용규제의 완화

 

-  자연적 제약이 많기 때문에 가용토지를 효율적으로 이용하는 것이 매우 중요. 너무 엄격한 토지이용규제가 더욱 문제를 악화 - > 규제완화가 필요.  그러나 정부, 정치권, 환경·시민단체, 일반국민, 지방의 강력한 반대에 직면.  전면적 규제완화가 정치적으로 실현가능할까?

 

 

■ 국토의 비효율적 이용: 토지는 얼마든지 있다

 

-  김정호: 경기도 전체면적 30억평 중에서 도시용으로 사용되는 면적은 2.5억평, 농지와 임야는 전체토지의 80%가 넘는 25억평.  농지·임야의 20%만 전용해도 도시용토지가 지금의 세배로 증가: 분당신도시를 약 100개 더 조성 - > 집·땅값은 지금의 절반 이하로 떨어질 것이고 훨씬 더 넓은 집에서 정원을 가꾸며 살 수 있을 것. 결론적으로 땅은 얼마든지 있다. 

 

-  토지의 효율적 이용방안: ① 농지전용 허용, ② 그린벨트 개발, ③ 도심의 고밀도 개발 허용, ④ 도심의 재개발·재건축 촉진. 

 

 

■ 반대논리의 평가

 

-  다음 몇 가지의 근거가 약한(?) 우려 또는 선입관에 기인.  ① 규제완화가 투기를 촉발 - > 가격폭등을 야기.  단기적으로는 해당토지의 가격폭등과 인근에 영향.  장기적으로는 공급증가로 도시전체의 땅값과 집값 하락.  규제완화가 가격을 낮추는 근본대책임에도 불구하고 효과가 나타나기까지 상당한 시간이 걸리기 때문에 근본처방임을 불이해.  관료·정치가도 주저.  단기적으로 일정 불가피한 측면이 있으나 장기적으로는 다른 대안이 없다.  지하철의 경우를 상기하자.  ② 환경 파괴.  환경보전을 위해서는 보다 효과적인 대안이 존재(?).  그러나 일정 부분 녹지의 파괴는 불가피.  ③ 식량안보 논리: 주곡인 쌀의 자급자족을 저해.  ④ 수도권 집중억제와 지역균형발전에 역행.  신도시 개발에 대한 지방의 반발.  ⑤ 난개발을 조장.  자칫 막대한 난개발 발생.  계획적 개발이 필수: 신도시 개발이 해결책.

 

-  도시용 토지의 절대적 공급확대가 필요하지만, 더 중요한 것은 수요가 있는 곳에 공급이 이루어지도록 하는 것, 즉 토지공급에서 시장원리를 회복하는 것.  노무현 정부의 제2기 신도시개발의 실례.

 

(3) 토지세제

 

-  지가상승에 따른 자본이득의 발생과 그로 인한 분배악화는 토지를 둘러싼 갈등의 근본원인.  어떻게 해결할 것인가?  토지소유를 제한하는 것은 불가능, 규제를 통해 투기를 억제하고 가격상승을 방지하는데는 한계.

 

-  결국 가용토지의 공급을 확대하여 지가상승 압력을 줄이고 세제의 합리화를 통해 자본이득의 집중을 완화해야 한다.  개발가능한 토지의 공급부족 - > 지가 상승에 대한 예상 - > 지가상승을 부축. 

 

-  부동산 보유과세 부담이 낮아 토지수요가 과다하였다는 판단을 근거로 부동산 투기억제와 자본이득환수를 위해 보유과세를 강화해야 한다는 주장이 강하게 제기. 자본이득 환수를 위한 적절한 수단: 보유세 대 양도세?

 

-  부동산에 대한 조세가 강화됨에 따라 조세부과의 기준이 되는 부동산가격 평가의 정확성과 공평성 확보가 중요한 과제로 부각. 

 

-  부동산 가격평가와 공시체계