[부동산경제론] 제3장: 대도시 집중문제와 공간정책

제3장: 대도시 집중문제와 공간정책

 

1. 도시규모분포의 규칙성과 이론

 

-  도시의 밀집이 심화됨에 따라 도시성장을 촉진하는 집적의 경제(즉 외부경제)가 증가함과 아울러 도시성장을 제약하는 외부불경제도 증가 가능(특히 집값 상승) - > 도시규모는 이 두 가지 상충된 요인들에 의해 결정. 

 

 

1.1 도시규모분포의 규칙성

 

-  도시규모의 다양성, 그러나 인구규모에 따른 도시의 순위가 오랜 기간에 걸쳐 비교적 안정적. 

 

-  대도시의 인구추이 및 순위의 변동

 

-  도시의 인구규모별 분포 추이

 

-  도시인구규모와 그 인구규모를 갖는 도시의 개수 사이에는 역의 관계가 존재하여 도시규모가 편중된 분포.  대부분 나라에서 공통적으로 관찰.

 

-  도시의 인구규모(size)와 인구순위(rank) 사이에는 안정적인 관계가 존재하며, 특히 다음과 같은 파레토 분포함수에 의해 표현 가능: 

 

R = AS- α :  S= 인구, R = 인구순위, α = 파레토계수

 

-  계수 α 값이 클수록 - > 순위의 변동에 따르는 도시규모의 변화가 작아 도시규모 분포가 균등, 작을수록 분포는 불균등.

 

R = AS- α  - >  Sα = A/R

 

-  if α = 0.5  - >  S = A2/R2  - >  S1 = A2, S2 = A2/4 = S1/4, S3 = A2/9 

 

-  if α = 2.0  - >  S = A½/R½  - >  S1 = A½, S2 = A½/1.414, S3 = A½/1.732

 

 

■ Zipf's Law = 순위·규모준칙(rank- size rule) 

 

-  특별히 α = 1인 경우, A = 수위도시(primate city)의 인구

 

R = AS- 1  - >

 

RS = A  - >  S = A/R  - >  S1 = A, S2 = S1/2, S3 = S1/3

 

-  준칙이 실제로 성립하는지를 실증적으로 분석하기 위해 다음 식을 추정한 다음 계수 α 추정치 = 1? 검정:  lnR = lnA -  α · lnS.

 

-  계수의 변화 추이

 

-  계수 α 추정치가 일관되게 1보다 작은 것은 한국의 인구규모 분포는 순위·규모준칙이 시사하는 것보다 더 편중. 

 

-  또한 대체로 국토면적이 넓은 나라일수록, 인구가 많을수록, 그리고 지방분권화의 정도가 높은 나라일수록, α 값이 더 커서 보다 균등한 분포.  한국은 1 보다 훨씬 작아 상당히 불균등한 분포. 

 

-  최근 연구들에 따르면, 대다수 국가에서 준칙이 정확하게 성립하지 않는다.  아예 분포가 파레토분포를 따르지 않거나, 따르는 경우에는 계수의 값이 1이 아니고 절반 정도의 경우 1을 초과, 계수 평균 = 1.1.  미국의 경우 잘 적용.

 

 

2. 서울·수도권 인구집중 실태

 

2.1 서울의 인구집중 실태

 

-  국가의 수위도시의 인구집중이 상대적으로 얼마나 심각한지를 판별하는데 쓰이는 지표 중 하나가 수위도(primacy index: PI):

 

PI = X1/(X1 + X2 + X3 + X4 + X5)

 

-  만약 순위·규모준칙이 성립한다면, 수위도는 0.438.  파레토계수와 수위도 간에는 부(- )의 상관관계 <-  계수가 작을수록, 수위도가 높을수록 분포가 불균등.

 

-  국제비교 및 한국의 수위도 추세

 

-  미국, 캐나다, 브라질 같은 연방형 국가의 수위도가 영국, 프랑스 같은 단일형 국가에 비해 낮으며, 중남미 국가들의 수위도가 높다.  한국은 선진국 중에서는 상대적으로 높은 편, 영국·프랑스와 비교하면? 

 

 

2.2 수도권 인구집중 실태

 

-  주변 도시들도 서울 생활권 - > 수도권 집중도를 고려

 

-  전국인구에서 차지하는 비중을 보면 서울은 1990년 이후 하락세로 반전, (반면에 경기·인천의 인구집중은 계속되어) 수도권의 인구집중도는 더욱 심화.  그러나 감속추세에 진입: 8년간 2.5% 포인트 증가.

 

-  국제비교: 2004년도 한국 48%, 일본 32.4%, 영국 12.2%, France 18.7%.  OECD 중에서 거의 최고.  동일한 기준인가?  무슨 의미가 있는가?  New York 주에서 New York 시의 인구비중이 매우 높다고 해서 문제로 지적되는가? 

 

-  경제활동과 교육시설의 집중을 수반 

 

 

□ 지역간 소득격차

 

-  지역간 경제력 격차는 1980년 이후 감소, 1990년대 중반 이후 점차 증가.  1인당 지역총생산의 최고/최저 비율.  가장 의미있는 1인당소득·소비 기준으로는 훨씬 더 낮은 격차.  실질소득을 반영하는 1인당소비의 격차(2003년) = 최고 서울 120.3/최저 전남 84.5 = 1.42배에 불과. 

 

-  국제비교: 선진국에 비해 한국의 지역간 소득격차는 특별히 높지 않는 수준.  한 척도에 따르면, OECD 중에서 중간 수준.

 

-  지역격차의 추이를 분석한 왕형근(2006)에 따르면, 1980- 2005 기간 중 ① 인구이동은 지역간 소득격차를 축소하는데 기여, ② 최근 들어 지역경제발전에서 인적자본의 중요성이 증대, ③ 외환위기 이후 소득격차가 벌어진 가장 중요한 원인이 인적자본 축적의 지역간 격차가 확대된데 있다고 진단. 

 

3. 적정도시규모: 대도시는 너무 큰가?

 

-  대도시 인구집중에 관한 중요한 질문은 정부의 개입이 없을 경우 대도시가 사회적으로 적정한 수준에 비해 너무 비대해질 것인가?  즉 대도시는 너무 큰가?  이는 적정도시규모의 존재를 전제. 

 

-  적정도시규모는 정태적 개념이 아닌 동태적 개념.  이호철의 1968년 소설 “서울은 만원이다” 당시 서울인구 = 370만(p.69 주석).  당시 서울에 비해 현재 서울의 삶의 질은?  대도시가 너무 크지 않을 수도 있다는 것을 시사.  만원이었던 당시 서울의 주요 과밀문제는?  판자촌, 달동네 문제.

 

-  노동의 사회적 한계생산물 가치 = 노동의 사적 한계생산물 가치(P·MPN) -  외부불경제로 인한 사회적 비용의 증가 + 집적경제로 인한 사회적 가치의 증가. 

 

□ 대도시의 균형인구 > 적정인구: 외부불경제 고려

 

-  전체인구가 N이고 대도시 A와 중소도시 B라는 두개의 도시만 존재할 경우, 주어진 인구를 두 도시에 어떻게 배분하는 것이 사회적으로 바람직할까?  답은 한 근로자가 어디에 살든 사회적 한계생산물 가치가 같아지는 수준이다.  이때에 사회적 총생산이 최대화 <-  만약 같지 않다면 낮은 도시에서 높은 도시로 이주하면 사회적 총생산이 증가하기 때문.  두 도시의 최적인구.

 

-  균형인구는?  기업과 근로자의 자율적 의사결정에(즉 시장에) 맡겨둘 경우의 인구배분은?  기업은 노동의 사적 한계생산물 가치 = 임금까지 고용을 확대.  근로자는 두 도시의 임금이 같아야 더 이상 이주하지 않을 것.  따라서 균형상태에서는 두 도시의 임금이 동일 - > 노동의 사적 한계생산물 가치도 동일.

 

-  만약 많은 사람의 선입견처럼 대도시일수록 외부불경제의 피해가 더 심하다면, 노동의 한계생산물 가치와 사적 가치의 차이가 대도시에서 더 클 것.  이 경우 대도시의 균형인구 > 적정인구: 즉 대도시가 너무 크다.  반면 중소도시의 균형인구 < 적정인구: 중소도시는 너무 작다.

 

-  그런데 이러한 결론은 두 가정에 근거.  첫째, 대도시의 외부불경제가 중소도시에 비해 더 심하다는 가정에서 비롯된 것.  반드시 그런가?  둘째, 더욱 중요한 것은 긍정적 외부효과인 집적의 경제를 감안 부.  만약 대도시의 집적경제가 중소도시에 비해 훨씬 더 크다면? 

 

-  도시규모가 클수록 교통혼잡, 환경오염이 더 심각한가?  반드시 그렇지는 않다. 교통혼잡, 오염 등은 인구보다는 자연여건, 산업구조, 교통패턴, 생산 및 소비 행태, 투자액 등 다른 변수들에 더 많이 좌우된다는 것.

 

-  미국, 한국에 대한 분석에 따르면, 인구와 대기오염도 간에 분명한 양(+)의 상관관계가 부재.  또한 양의 상관관계가 있다 하더라도 인구가 증가할수록 오염물질의 추가발생량이 증가한다는 증거 부재.  경제발전과 환경오염: 역U자 환경 쿠즈네츠 곡선.  1인당소득과 환경오염 간에 비선형관계가 존재(p.385).  한국도 역U자 곡선이 존재(p.409).  주요 대도시의 대기오염도 추이를 볼 것(p.407- 8).  반면 인구증가 - > 교통혼잡 증가(p.362).  물론 이 경우에도 인구증가에 따라 교통혼잡의 추가발생이 증가한다는 증거 부재. 

 

□ 대도시의 균형인구 < 적정인구: 집적의 경제 고려

 

-  대도시일수록 집적의 경제가 더 크다면?  보통 대도시 집중의 본질적 원인인 집적의 경제를 간과.  대도시의 생산성 증가가 중소도시보다 훨씬 더 높다면?

 

-  따라서 정부가 개입하지 않을 경우 대도시는 너무 크게 되고, 중소도시는 너무 작게 된다는 선입견은 객관적 근거가 취약.  따라서 대도시 인구집중 억제정책의 타당성을 평가하기 위해서는 인구집중의 사회적 비용이 집적의 경제에 비해 큰가를 검증할 필요.  그러나 한국의 연구들은 비용 측면에 치중.

 

 

4. 수도권 집중억제 및 지역균형발전

 

4.1 정책의 주요 내용과 평가 

 

(1) 정책의 전개과정

 

-  지난 1960년대 이후 40여 년간 수도권 집중억제, 지역균형발전이라는 정책목표에 대한 국민적 합의.  그 바탕에는 “수도권은 문제가 많다”라는 선입관이 뿌리 깊게 자리 잡고 있기 때문.  찬성논리는 두 가지로 요약: ① 수도권은 너무 과밀: 삶의 질은 물론 도시의 경쟁력도 저하.  ② 수도권 집중은 지방발전을 저해: 수도권의 성장을 일정부분 제한하지 않으면 사람과 돈이 수도권으로 더 몰릴 것이므로 지방은 발전하는 것이 불가능 - > 수도권 규제.

 

(2) 주요 수도권규제의 개요

 

-  주요 수도권 규제의 개요: 수도권을 3개 권역으로 구분하여 각 권역별로 인구유발시설에 대한 입지규제를 차등 적용.  규제강도는 성장관리권역 < 과밀억제권역 < 자연보전권역의 순서로 강화. 

 

-  권역별 현황 및 주요 규제내용 

 

 

(3) 정책의 평가

 

-  정책을 평가하려면 기준이 필요하다.  정책목표가 적절한가?  정책수단은 목표를 달성하는데 효과적인가?  정책으로 인한 부작용은 없는가?

 

-  부정적 평가: 수도권 규제가 수도권 집중을 억제하고 지역균형발전을 촉진하기 보다는 국가경쟁력을 하락 부작용.  반사실적 가설에 근거한 반론이 가능. 

 

-  정책적 전환점에 직면: 규제완화 대 초강력 극약처방

 

-  개발제한구역의 공과

 

 

4.2 정책의 쟁점과 경제논리 

 

□ 대도시경쟁력 강화의 필요성: 주요국들의 정책전환

 

-  국가간 경쟁의 시대에서 도시간 경쟁의 시대 전환.  글로벌경제에서 국가간 경제통합이 진행되면서 기업 입장에서는 어느 국가에 입지하는 것보다 어느 도시에 입지하는가가 더 중요.  또한 지식기반산업이 주도산업으로 부상 - > 산학연, 도시간 Network 형성에 유리한 대도시가 국가경쟁력의 중심에 위치. 

 

-  많은 선진국들(특히 일본, 프랑스, 영국 등)에서 정책의 방향전환.  국가경쟁력의 강화차원에서 수도권 규제정책을 폐기 또는 완화.  특히 일본의 고이즈미 정부는 동경권을 21세기 세계의 중심지로 삼겠다는 목표를 설정하고, 경쟁력 강화를 위해 동경권 입지규제를 철폐.  글로벌경쟁의 시대에 그나마 세계적 대도시들과 경쟁할만한 잠재력을 갖춘 곳인 서울권의 경쟁력 현황.

 

□ 보다 효과적인 정책대안 

 

-  교통혼잡, 환경오염 등의 수도권 과밀문제는 인구를 줄이기 위한 입지규제보다는 개별행위 자체를 통제하는 것이 훨씬 더 효과적.  환경오염에 대해서는 배출부담금, 교통혼잡에 대해서는 혼잡통행료를 부과하는 것이 더 효과적.

 

 

□ 개방경제에서 수도권 정책의 한계 

 

-  지역균형발전을 위해 수도권 집중을 억제해야 한다는 주장은 수도권과 지방의 경제적 번영은 제로섬게임의 관계라는 인식에 근거.  수도권으로 자본진입을 막으면 자본이 지방으로 이전할 것이라는 전제에 근거.  글로벌화 진전으로 자본이동성이 증가, 경쟁이 치열해지면서 이러한 가능성은 더 희박.  개방경제에서 수도권 규제는 자본의 지역분산이 아니라 투자유보나 해외유출을 초래.

 

 

□ 지방분권화를 통한 자생적 지역발전

 

-  지역격차는 정도의 차이만 있을 뿐 보편적 현상.  한국의 지역간 소득격차는 선진국들에 비해 더 심각한 수준이 아니다.  어떤 정책을 쓰더라도 좁혀지기 어려운 자연스러운 지역격차가 존재.  외국의 경험을 보면 막대한 자원을 투입한 지역균형발전 정책들이 효과적이지 못한 결과.

 

-  지역경제 성장과 지역격차 해소에 가장 효과적 방법은 국가경제 전체의 성장을 극대화하고, 침체한 지역으로부터 인구유출을 통해 구조조정을 촉진하는 것.  또한 민간투자 유치에서 효과적으로 경쟁할 수 있도록 지원하는 것이 중요.

 

-  결국 지역균형발전은 수도권 규제가 아니라 행정과 재정의 실질적 분권화를 통해 가능.  해당 지역의 사정을 가장 잘 아는 지방정부가 자생적으로 지역특성에 맞는 발전계획을 수립하고, 중앙정부는 지방의 노력을 지원.  즉 돈과 권력을 분산시키는 지방분권화를 통해서 - > 자생적 지역발전 촉진.

 

 

■ 도시경쟁의 시대: 서울이 대한민국보다 중요하다

 

□ 지역균형개발은 근거없는 망상